（财讯）专项债撬动有效投资(财经眼·“工具箱”里探“工具”③)

本篇文章3097字，读完约8分钟

制图:王哲平

资料来源:财政部

最近召开的中共中央政治局会议要求，积极的财政政策应该更加积极和有希望，提高赤字率，发行抗疫专项债券，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。

今年以来，特别债券发行速度很快。前期财政部分两批提前发行2020年新增地方政府专项债券1.29万亿元，截至4月15日已发行11607亿元。目前，第三批1万亿元人民币特种债券已在当地发行，将按要求在5月底前发行。特殊债务作为财政政策的重要工具，有什么特点？下一步的重点是什么？使用这个工具需要注意什么？记者进行了采访。

安全灵活，加强反周期调整

特殊债权人主要为公益项目建设筹集资金

3月7日，四川省首次发行地方水利工程专项债券，总额22.41亿元。债券发行期限为10至30年，募集资金主要用于今年计划开工或续建的64个水利工程。其中，仅亭子口灌区一期就能覆盖约135万亩灌区。

4月2日，河南省在上海证券交易所成功发行10亿元公立高校专项债券，债券资金主要用于支持包括河南大学在内的10所高校的教学设施建设。河南省高等教育发展起步较晚。通过这种方式筹集资金，可以大力支持高校改善办学条件。省财政厅相关负责人表示。

越来越多的地方发行专项债券，加快基础设施建设，弥补不足，造福民生，稳定投资，促进发展。

什么是特殊债务？

根据新预算法，地方政府发行的地方政府债券只有一种形式，简称地方债务，分为一般债券和特殊债券。一般债务纳入公共预算弥补赤字；专项债务纳入政府资金预算，主要用于筹集公益性项目建设资金。

专家认为，与一般债务相比，特殊债务有几个明显的优势。

不算赤字，发行更灵活。专项债务从基础设施项目完成后的收入中偿还，不计入财政赤字。2016年至2019年，中国赤字规模从2.18万亿元增加到2.76万亿元，增幅不大。同期，专项债务新限额从4000亿元增加到2.15万亿元，有效缓解了地方政府的财政压力，有助于积极财政政策的实施。

实行定额管理可以有效防范风险。通过预算管理，专项债务的发行额度明确，有利于规范政府融资行为，促进地方债务的显性，防范和控制地方政府融资风险。

专项资金专款专用，确保重点领域公益项目合理融资需求。

成本比较低。2019年特种债券平均发行利率为3.47%，相对于银行贷款等融资渠道具有明显的成本优势。

还款期限合理。2019年6月，财政部放开地方债券发行期限，鼓励地方政府发行期限较长的债券。据财政部政府债务研究评估中心披露，在2020年首批发行专项债券的河南省和四川省，10年及以上专项债券在总规模中所占比例高达89.7%，偿还时间分散，可以减轻到期债务偿还压力。

中国财政科学研究院研究员白敬明认为，与一般债务相比，特殊债务的管理方式和适用范围相对灵活，是金融理财的重要着力点。

近年来，在规模逐年扩大的同时，特殊债务的使用范围也在扩大。在原有交通基础设施、能源项目、农林水利等七大重点领域的基础上，2020年专项债务还将单独列出和支持国家重大战略项目，同时增加旧城区改造领域，允许地方政府投资紧急医疗、公共卫生、职业教育、城市供热和供气等市政设施项目，特别是加快5g网络和数据中心等新基础设施建设。

近年来，地方政府专项债券规模大幅增加，可以加强反周期调整，更好地应对国内外不确定因素叠加带来的下行压力。中国财政科学院院长刘尚希说。

加快步伐，支持短板扩大内需

专项债券用于重大项目资本，可以吸引更多的社会资本跟进

今年以来，为应对新冠肺炎肺炎疫情对经济社会发展的影响，中国积极的财政政策更加积极和有希望，专项债务得到集中，取得了初步成效。

债券发行更快，结构更好，实际工作量形成更快。

特别债连续三次发行后，2020年累计额度已提前发行2.29万亿元。市场预测，特别债券年发行量将超过3.8万亿元，可能超过4万亿元。截至3月31日，项目已使用专项债券资金8255亿元，占同期发行额的77%。

数据显示，截至3月19日，地方政府发行的1.01万亿元专项债券中，交通轨道、收费公路、铁路、物流、停车场等交通基础设施项目，以及公园建设、生态环境保护、能源水利、市政建设等基础设施项目占比85.3%，远高于去年的25%。

基础设施项目专项债务的大规模投资，有利于尽快形成实物工作量，带动有效投资，支持内需的短期扩张，刺激经济链条的连锁反应，形成良性循环。白敬明说。

专项债务成为项目资本，社会资本动摇更加剧烈。

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅首次明确专项债券可以作为重大项目的资本金。2019年11月，国务院发文规定，根据项目类型不同，专项债务在项目资本金中的比例可低至15%和25%。

专项债务用于重大项目的资本，相当于为项目增加信贷，可以吸引更多的社会资本跟进。中国程心研究院的专题报告显示，今年第一季度，专项债券共使用676.3亿元作为项目资本金，在全国范围内投资130个项目，较去年68.13亿元的9个项目大幅增长，杠杆率由去年的1.9倍提高到2.3倍，进一步增强了市场化融资能力。

目前，重大项目资本金专用债券规模已超过1300亿元。财政部近日明确，省内可用于项目资本金的专项债务比例可超过20%的限额。

中国程心的研究员王元慧认为，如果全年增加3.5万亿元的专项债务，理论上可以增加高达6万亿元的基础设施投资。

发行地方债券需要合适的市场环境，货币政策要保证合理充足的流动性。中国社会科学院财经研究所副所长杨志勇认为，今年以来，中国人民银行三次下调存款准备金率，四次便利中期贷款操作，释放了2.45万亿元中长期流动性，有力支持了特种债券的顺利发行。财政和货币政策加强了协调，与投资、产业和区域政策形成了强有力的协同作用，为推进疫情防控和经济社会发展提供了有力保障。杨志勇说。

严格控制风险，提高资金使用效率

继续完善特种债券发行，活跃债券市场流动性

特种债券发行快速增长对政府债务整体风险的影响有多大？

财政部副部长徐洪才表示，中国政府债务风险水平总体可控。截至2019年底，中国政府负债率为38.5%，低于欧盟国家60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家的水平。

为了规范专项债券的使用，提高债券资金的使用效率，加强债券风险的防控，近年来，我国积极构建规范的地方政府债务融资机制，形成了涵盖额度管理、预算管理、债券管理、风险管理、信息披露、监督问责等内容的闭环管理体系。

今年1月，财政部正式启动中国地方政府债券信息披露平台试运行，定期披露地方政府债务限额、余额、经济金融状况、期限管理等信息，推动形成市场化融资自律机制，进一步防范特殊债务风险。

要使专项债务更好地服务于国计民生，仍需不断完善相关制度，提高专项债务资金的使用效率。

中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕认为，地方政府专项债券的分配方式应继续改进。对于有一定收入的公益项目较多的地方，可以安排更多的专项债券；对于基础相对薄弱的地区，应通过调整专项债券的结构给予必要的支持。为了防止这些领域习惯于它，支持可以用回归系统实现或根据性能进行调整。

专家认为，应进一步激活债券市场的流动性，促进特种债券的发行。截至2019年11月底，地方政府债券余额占债券市场的22.34%，但二级市场成交量仅占4.96%。龙小燕指出，未来应通过各种措施激活特种债券市场的流动性。

围绕当前的六保任务，也可以考虑将专项债务的部分指标挪到中央国债上统筹使用。刘尚希表示，从控制债务风险的角度来看，一些地方，尤其是一些基层单位，风险控制能力相对较弱，中央政府不妨多做一些。